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Consórcios Públicos

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Perguntas e Respostas

Execução do Serviço de Inspeção Municipal por meio de Consórcios Públicos

O Serviço Público de Inspeção de Produtos de Origem Animal (SIM/POA) é responsável pela realização da prévia fiscalização industrial e sanitária desses produtos, definida pela Lei 1.283/1950.

Este serviço, que visa a promover a saúde pública e a segurança alimentar, inclui: abate de animais e seus produtos; pescado e seus derivados; leite e seus derivados; ovos e seus derivados; mel, cera de abelhas e seus derivados.

O consórcio público se caracteriza por ser uma pessoa jurídica, constituída como associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, formada exclusivamente por Entes da Federação e que, para sua constituição e atuação, deve atender às exigências da Lei 11.107/2005 e do Decreto 6.017/2007.

Tem por objetivo estabelecer relações de cooperação federativa para a gestão associada de serviços públicos de interesse comum que dificilmente se resolveriam individualmente e/ou aperfeiçoar as ações com a junção de esforços e recursos.

Para constituir um consórcio público com a finalidade de executar o serviço de inspeção de produtos de origem animal, é preciso estar atento às seguintes questões:

- no protocolo de intenções ratificado, deve haver previsão de que a execução do SIM é uma finalidade do consórcio;
- o consórcio público deve adotar a personalidade jurídica de direito público (associação pública);
- todos os Municípios que pretendem fazer parte do consórcio precisam instituir o SIM mediante lei e regulamentá-la;
- as regulamentações dos Municípios integrantes do consórcio precisam ser uniformizadas a fim de possibilitar a adequada inspeção pelo consórcio;
- deve-se estruturar a equipe técnica do consórcio que se responsabilizará pelos procedimentos inerentes à inspeção.

Para mais informações sobre aspectos gerais que envolvem a constituição de um consórcio público, acesse a cartilha indicada no material de apoio ao final deste documento.

Embora seja possível constituir um consórcio com finalidade específica para atuar com o SIM, não é necessário instituir um novo consórcio para atuar com essa finalidade.

Caso um consórcio que já esteja formalmente constituído tenha interesse em atuar com o serviço de inspeção de produtos de origem animal, mas não possua essa finalidade prevista em seu protocolo de intenções ratificado, será necessário proceder à alteração desse documento para inclusão da nova finalidade.

A modificação deverá ser discutida e aprovada pela Assembleia Geral do consórcio e, após ser novamente assinado por todos os prefeitos, o contrato de consórcio deve ser remetido às Câmaras Municipais para nova ratificação, conforme prevê o art. 12 da Lei 11.107/2005.

Caso se opte por uma estrutura multifinalitária, é importante que o consórcio seja organizado internamente de maneira especializada, ou seja, com estrutura e corpo técnico qualificado para atuar em cada uma das finalidades que se propõe implementar, cuja estrutura mínima dependerá da abrangência que cada consórcio irá exercer, portanto, verificável caso a caso.

Vale destacar que, em consórcios multifinalitários, a participação dos Entes consorciados, caso seja aprovada pelos demais, pode se dar com reserva, ou seja, o Ente pode optar por participar em apenas parte das finalidades do consórcio. Por exemplo, o consórcio X atua nas áreas de saúde, turismo e com o SIM e o Município Y quer participar do consórcio apenas em relação ao SIM. Isto é possível nos termos do art. 5º, §2º, da Lei 11.107/2005: “a ratificação pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes subscritores, implicará consorciamento parcial ou condicional”. Esta possiblidade, no entanto, exige prévio e adequado planejamento financeiro, pois o Município deve contribuir de acordo com a sua participação efetiva.

Sim. O número mínimo para constituir um consórcio é de dois Municípios, e não há limitação de número máximo de Entes consorciados.

É possível que a qualquer tempo novos Municípios se consorciem, mas, como esta informação deve constar no protocolo de intenções, a cada modificação para integrar um
novo membro é necessário proceder à aprovação pela Assembleia Geral e remeter novamente o protocolo de intenções (contrato do consórcio) para as Câmaras Municipais para nova ratificação.

Por conta da agilidade e da desburocratização, uma boa opção é aquela prevista no §4º do art. 5º da Lei 11.107/2005, que dispensa a ratificação quando o Ente da Federação, antes de subscrever o protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio público.

Destaca-se ainda que é possível incluir no protocolo de intenções todos os potenciais interessados em integrar o consórcio, mesmo aqueles que não têm intenção ou possibilidade de iniciar a participação formal imediatamente. A efetiva participação de cada Ente só ocorre mediante a ratificação do protocolo de intenções, ato que não é obrigatório e que, caso não seja concretizado, não gera penalidade.

Vale lembrar, no entanto, que se a ratificação ocorrer após 2 (dois) anos da primeira subscrição do protocolo de intenções, a participação dependerá de homologação da
Assembleia Geral do consórcio público (art. 5º, §3º, da Lei 11.107/2005).

Importante também ter em conta que, a cada ingresso de novo integrante, é preciso rever o planejamento orçamentário-financeiro relacionado ao rateio das despesas.

A área de atuação do consórcio público corresponde à soma dos seguintes territórios, independentemente de a União figurar como consorciada (art. 2º, inc. II, alíneas a, b e c, Decreto 6.017/2007):

a) dos Municípios, quando o consórcio público for constituído somente por Municípios ou por um Estado e Municípios com territórios nele contidos;
b) dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consórcio público for, respectivamente, constituído por mais de um Estado ou por um ou mais Estados e o
Distrito Federal; e
c) dos Municípios e do Distrito Federal, quando o consórcio for constituído pelo Distrito Federal e Municípios.

Ou seja, a sua atuação não fica necessariamente limitada a uma microrregião, mas sim condicionada ao território dos Municípios efetivamente consorciados. Logo, o consórcio pode abranger uma ou mais microrregiões, tudo vai depender de quais são os Entes consorciadosA atuação do consórcio público se restringe apenas a cada microrregião?

Sim, é permitida a participação de Municípios de mais de um Estado no mesmo consórcio público; entretanto, o comércio intermunicipal se restringe aos Municípios do mesmo Estado, conforme Instrução Normativa nº 29/2020 do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa).

Sim. No que se refere à equipe, no caso de inspeção de origem animal, o médico veterinário e/ou outros servidores responsáveis por apoiar o serviço deverão ser concursados, pois exercerão prerrogativa de poder de polícia administrativa.

A Lei 11.107/2005, que disciplina os consórcios públicos, menciona que o pessoal será admitido na modalidade emprego público pelo regime celetista (regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT).

Com o objetivo de encerrar a insegurança jurídica causada pela divergência de interpretação, especialmente nos Tribunais de Contas, no sentido de que o consórcio constituído com a personalidade jurídica de direito público deveria observar o regime estatutário, foi aprovado no início de 2019 o Projeto de Lei 2.543/2015, que se transformou na Lei Ordinária 13.822/2019, alterando o § 2º do art. 6º da Lei 11.107/2005, que passou a vigorar com a seguinte redação:

§2º O consórcio público, com personalidade jurídica de direito público ou privado, observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, à celebração de contratos, à prestação de contas e à admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943.

Anteriormente, a redação trazia apenas a figura dos consórcios públicos de personalidade jurídica de direito privado, passando a incluir os de direito público.

No entanto, é importante salientar que a obrigatoriedade de realizar concurso público não se altera, uma vez que a legislação trata do regime de contratação e não da forma de ingresso.

A obrigatoriedade de o consórcio realizar concurso público está expressa o art. 37, inc. II, da Constituição Federal:

Art. 37 [...] II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; [...]

Desse modo, considerando que o consórcio público também deve realizar concurso público, o que outorga estabilidade a seus servidores enquanto a pessoa jurídica (consórcio) existir, entende-se que não haveria óbice para que o pessoal contratado diretamente pelo consórcio (médico veterinário, por exemplo) exerça o serviço, visto que o Decreto 5.741/2006 exige que o pessoal técnico e auxiliar que efetua as inspeções e a fiscalização seja efetivado mediante concurso público (art. 9º, § 6º, II, e art. 133, II), procedimento que é observado para admissão dos empregados públicos no consórcio.

Entretanto, ressalta-se que a questão não é de todo pacífica, pois há órgãos e entidades que se posicionam no sentido de que apenas servidor submetido ao regime estatutário poderia exercer as atividades de inspeção/fiscalização. Diante disso, recomendase que, em caso de dúvida, o Município ou o consórcio realize consulta formal perante o Tribunal de Contas do seu Estado (TCE), a fim de conduzir a questão com maior segurança.

Sim. Outra possibilidade é que o(s) Ente(s) consorciado(s), conforme autoriza o art. 4º, § 4º, da Lei 11.107/2005, ceda(m) pessoal ao consórcio para a execução do SIM, ou seja, servidor estatutário que não esteja sob estágio probatório. Para operacionalizar a cessão, é necessário que o Município observe a sua legislação sobre cessão (inclusive se há autorização para tanto) e haja a formalização de ato estabelecendo as condições.

Destaca-se que o pessoal cedido pelo(s) Ente(s) consorciado(s) permanecerá no seu regime originário, tal qual previsto no § 1º do art. 23 do Decreto 6.017/2007. Isto é, sendo o servidor estatutário, mesmo cedido ao consórcio, seguirá regido por esse regime, já que a retrocessão ou a extinção do consórcio implica retorno do servidor à entidade de origem (art. 29, § 2º, Decreto 6.017/2007).

Na inspeção de produtos de origem animal, médicos veterinários; e na inspeção de produtos de origem vegetal, engenheiros agrônomos.

A legislação não define limite de estabelecimentos sob responsabilidade de um médico veterinário. Vale destacar que o limite varia de acordo com a demanda de fiscalização dos estabelecimentos, tempo e periodicidade.

Sim. Em 2019, por meio do Decreto 10.032, o governo federal autorizou o comércio intermunicipal entre os membros integrantes de consórcio público quando atendidas as exigências deste decreto e da Instrução Normativa 29/2020 que o regulamentou.

O SIM não pode ser prestado de um Município para o outro, sendo necessário que cada Município crie o seu serviço mediante lei.

A constituição de um consórcio público entre os Municípios permite que a execução deste serviço seja prestada de maneira uniforme entre todos os seus membros. Entretanto, para participar de consórcio com esta finalidade, é necessário que o Município antes constitua o SIM mediante lei própria, pois o consórcio também não cria o SIM para o Município, limitando-se apenas a executar/operacionalizar o serviço.

Sim. Desde que o Município esteja com os serviços de inspeção organizados, inclusive com os profissionais disponíveis para exercer inspeção e fiscalização e o estabelecimento cumpra as normas sanitárias exigidas.

No entanto, a CNM alerta dos custos para manutenção de dois serviços em atuação no Município, e dos limites territoriais para o comércio dos produtos sob cada uma das inspeções, conforme as legislações vigentes.

Todos os estabelecimentos de produção de origem animal (carne, pescados, ovos, leite e mel) podem ser beneficiados com a implantação do SIM, sendo observados os limites territoriais de comercialização.

O diálogo com os produtores locais e parceiros, visando a demonstrar a importância do desenvolvimento da produção rural e a destacar que o ajuste às normas que regem a vigilância sanitária, além de benéfico à saúde pública, também beneficia o próprio produtor, que poderá expandir sua comercialização. As apresentações de boas práticas e os resultados positivos da formalização da produção local são bons instrumentos de incentivo que podem ser explorados pelo poder público.

A CNM possui o Observatório Municipalista de Consórcios Públicos (www.consorcios.cnm.org.br) com diversas informações e materiais que podem auxiliar os
gestores municipais na constituição de um consórcio.

Ao final deste material indicam-se alguns materiais de apoio para estudo, dos quais sugerese o acesso à cartilha que trata dos aspectos gerais sobre consórcios públicos (disponível aqui). Especificamente para criação de consórcios com a finalidade de atuar no Serviço de Inspeção Municipal, acessar esse material aqui. Dúvidas também podem ser levadas à equipe técnica da área de Consórcios Públicos por meio do e-mail consorcios@cnm.org.br e para a área de Desenvolvimento Rural no e-mail d.rural@cnm.org.br.

Sim. A CNM disponibiliza em seu site (www.cnm.org.br/biblioteca) materiais técnicos de orientação aos gestores municipais sobre o assunto, além de contar com uma equipe técnica à disposição dos gestores municipais.